解读《江西省突发事件总体应急预案》

近日，中共江西省委、江西省人民政府印发《江西省突发事件总体应急预案》（以下简称《总体预案》）。《总体预案》是全省防范应对各类突发事件的纲领性、统领性、基础性制度文件，是规范全省应急管理体系建设、突发事件处置流程、应急资源统筹调度、防灾减灾救灾工作的根本遵循，对完善我省风险防控体系、提升公共安全治理能力、保障人民群众生命财产安全、服务全省经济社会高质量发展和社会大局持续稳定具有重大现实意义和深远制度意义。

一、出台背景

《总体预案》的制定出台，是省委、省政府立足新形势、对标新要求、应对新风险、完善新体系作出的重大制度安排，主要基于三方面时代背景和现实需求。

一是对标国家顶层制度重塑，实现全省预案体系迭代升级。国家已全面修订并实施《国家突发事件总体应急预案》，在坚持党的全面领导、重构应急指挥体系、优化平急转换机制、规范分级响应标准、完善极端场景保障等方面作出系统性、革命性制度调整。原有省级预案架构体系、制度逻辑、运行规则与国家最新规范存在一定差异，部分条款滞后于国家治理现代化要求。为严格落实国家统一制度规范，实现国家、省、市、县四级预案体系上下贯通、标准统一、衔接顺畅、闭环一致，亟需对我省原有《总体预案》进行全面修订。

二是适配全省应急体制改革成果，完善现代化治理制度体系。近年来，我省纵深推进应急管理体制机制改革，全面重构防灾减灾救灾、安全生产监管、突发事件处置职能体系，部门监管职责、层级权责体系、联动运行机制发生结构性重塑。原有预案体系形成于改革之前，与现行体制机制适配性不足，在实践运行中暴露出指挥层级传导不畅、市县响应力度衰减、部门协同机制松散、平急运行边界模糊、现场统筹权威不足等深层次问题。为系统固化体制改革成果，理顺各级各部门履职链条，构建权责清晰、反应灵敏、协同高效的现代化应急治理体系，迫切需要通过顶层预案修订予以制度定型。

三是立足江西复杂风险省情，补齐应急处置制度短板。我省地处江南丘陵水系密集区域，是典型的多灾种、高风险、重叠加省份，水旱灾害、地质灾害、森林火灾、极端强对流天气频发多发，安全生产、公共卫生、社会安全领域风险隐患交织叠加、衍生耦合特征突出。面对极端天气常态化、风险隐患复杂化、突发事件链条化的新形势，原有预案在风险前置防控、精准预警落地、极端场景处置、综合应急保障、现场统一指挥等方面存在制度短板。为系统总结历年应急处置实践经验，固化成熟有效做法，补齐制度薄弱环节，破解基层堵点难点，全面提升全省灾前预防、灾中处置、灾后恢复全链条治理水平，组织开展本次《总体预案》系统性修订完善。

二、主要内容

《总体预案》始终坚守人民至上、生命至上理念，遵循统一领导、分级负责，预防为主、防救并举，平急结合、实战导向、系统治理的工作原则，全面重构全省突发事件应对治理体系。

《总体预案》全面优化突发事件分类分级标准，系统界定各级党委政府、行业主管部门、基层治理单元、专业救援力量的法定职责和工作边界，科学构建常态风险防范体系和急时应急处置体系，细化多灾并发、多险叠加、极端工况、复杂场景的处置流程，健全风险研判、监测预警、信息报告、先期处置、分级响应、现场指挥、协同联动、资源调度、应急保障、恢复重建、复盘评估、预案迭代的闭环运行机制。

《总体预案》的制定工作坚持对标上位政策、贴合江西省情、聚焦问题导向、强化实战赋能，既严格承接国家硬性制度规范，又充分兼顾我省地域特征、风险结构、基层治理实际，坚决摒弃形式化、机械化、一刀切的制度设计，着力构建权威统一、权责明晰、科学精准、运转高效、保障有力的省级突发事件治理新格局，全面提升全省公共安全治理体系和治理能力现代化水平。

《总体预案》共六大部分。

（一）总则。明确适用范围，对突发事件分类分级、应急预案体系进行说明。

（二）组织指挥体制。对省级层面和省级以下层面指挥体制、专家组等进行规范。

（三）运行机制。包括风险防控、监测与预警、处置与救援、恢复与重建等内容。

（四）应急保障。包括人力资源、财力支持、物资保障、交通运输保障、通信电力保障、科技支撑。

（五）预案管理。对预案编制、预案衔接、预案演练、预案评估与修订、宣传与培训、责任与奖惩等进行规定。

（六）附件。明确省专项应急预案构成及其牵头部门和单位。

三、深度解读

（一）系统性重塑省级应急指挥体制。全面升级省级高位指挥体系，构建省委统一领导、省政府统筹落实、平急科学分治、上下一体联动的权威指挥架构。

1.设立省级应急决策指挥机构。省级层面设立省突发事件应急指挥部，由省委、省政府主要负责同志担任双总指挥，作为全省突发事件防范应对工作最高决策机构、最高指挥主体、最高调度平台，统一领导、统筹指挥全省各类重大突发事件处置工作，拥有全省应急力量调度、物资统筹、资源调配、指令下达、信息发布的最高权限，实现重大风险处置一个体系统筹、一个指令调度、一个口径发布。

2.分类组建专项应急指挥体系。按照具体突发事件类型，对应设立省级专项应急指挥部，按照总体应急预案要求衔接规定相关类别突发事件应急指挥部组织架构和组成部门。根据命名规则，省突发事件应急指挥部转为“江西省XX（应急）指挥部”，实行一类风险、一套专班、一套机制、一套流程的专业化处置模式，实现精准化处置。

3.规范平急转换机制。清晰区分常态化治理与应急状态处置边界，实现平急分离、平急衔接、平急快速转换。常态阶段，各级各部门依照法定职责独立履职，常态化开展风险辨识、隐患排查治理、监测预警研判、预案演练、物资储备、队伍建设等基础性工作。急时阶段应急指挥机构一旦启动，所有关联部门、救援力量、资源要素、基层力量全部归集统一指挥体系，打破部门壁垒、区域界限、层级分割，全面形成全省应急处置“一盘棋”格局。

4.明确省级现场指挥部运行。针对重大、特别重大突发事件，依规组建省级现场指挥部，作为事故现场最高指挥主体，统一统筹所有应急救援队伍、行业力量、属地力量、社会力量。现场指挥部实行统一决策、统一调度、统一管控，确保省级指令直达一线、执行到底，彻底杜绝层级递减、响应疲软、各自为政等问题。

5.优化市县应急响应层级。《总体预案》统一规范省级四级应急响应体系，依次划分为一级（特别重大）、二级（重大）、三级（较大）、四级（一般）四个等级，明确省级各层级响应的启动权限、处置主体、支援机制和管控标准。同时明确，不强制要求市、县两级机械套用四级响应划分模式。各市县可结合辖区风险体量、灾害特征、处置能力、基层实际，自主科学设置本级应急响应层级，允许设置二级、三级响应体系，杜绝机械对标、层层照搬、形式冗余，充分尊重基层实急需求、切实为基层减负赋能。

（二）构建全周期风险防控与精准预警体系。《总体预案》全面推动应急治理关口前移，建立风险常态化排查、动态化研判、精准化预警、刚性化落实的预防治理体系。整合气象、水文、地质、城管、应急等多部门监测资源，构建全域覆盖、多维联动的现代化风险监测预警网络。细化预警分级标准、发布机制、传播渠道和响应举措，统筹信息化智能推送与村组广播、敲门入户、鸣锣示警等传统兜底方式，打通预警信息落地“最后一公里”，实现预警即响应、响应即行动，全面提升预警转化实效。

（三）规范分级响应处置与信息运行机制。严格依据突发事件危害程度、影响范围、可控条件、损失规模，细化省级四级响应启动权限和处置权责。严格落实重特大突发事件1小时内逐级上报制度，规范先期处置、事态研判、响应升级降级、终止退出、复盘评估全流程，确保处置工作依法依规、规范有序、闭环高效。

（四）补强极端场景应急保障能力。立足极端天气、极端灾害、“断路、断电、断通信”等极限场景，系统完善人力、物资、财力、交通、电力、通信、科技七大保障体系。强化专业救援队伍、社会救援力量、基层应急队伍联训联急、联勤联动，优化省级应急物资储备、调拨、更新、轮换、运输保障机制，新增极端工况下交通保通、电力保供、通信保畅专项制度，全面夯实极端灾害条件下的应急兜底保障能力。

（五）建立预案全生命周期闭环管理制度。系统优化全省应急预案体系架构，将省级专项应急预案整合优化至42个，实现全省灾种、行业领域、风险场景全覆盖。建立预案常态化演练、动态评估、定期修订、刚性落实制度，大力推行无脚本实急化演练，持续提升预案的科学性、针对性、实操性，彻底解决预案纸面化、形式化、虚化弱化问题。

四、主要亮点

一是高位统筹体系全面重塑，指挥权威系统性增强。构建省委、省政府双总指挥高位领导架构，固化党政统揽、集中指挥、统一调度的最高处置机制，彻底解决以往指挥分散、传导衰减、协同不足的治理难题，实现重大风险处置集中统一、权威高效。

二是平急运行机制科学分立，治理模式更加成熟定型。清晰界定常态治理与急时处置权责边界，实现平时分线治理、急时一体联动，平急转换快速顺畅、权责清晰、运行规范，适配现代化公共安全治理运行规律。

三是层级设置务实灵活，基层治理更加减负增效。坚持实事求是、实急导向，省级统一四级响应标准但不强制市县机械照搬套用，杜绝层级形式主义，充分尊重各地风险差异和基层处置能力，制度设计更加人性化、科学化、实效化。

四是风险治理全面前置，推动防控格局根本性转变。推动应急管理由“事后被动处置”向“事前主动预防、事中精准管控、事后系统提升”的全周期治理转型，强化源头管控、动态研判、精准预警、提前防范，全面提升风险预见、预判、预防能力。

五是处置流程闭环规范，制度刚性显著提升。全面细化响应启动、现场指挥、信息报送、资源调度、舆情发布、复盘评估等全链条流程，权责边界清晰、执行标准统一、监督约束有力，实现处置工作规范化、制度化、标准化运行。

六是极端保障体系系统补强，兜底能力大幅跃升。针对性补齐交通、电力、通信等极限场景保障短板，完善多维度、全要素、立体化应急保障体系，有效破解极端灾害下保障薄弱、处置受限等瓶颈问题。

七是预警落地机制更加健全，基层末梢治理更加坚实。坚持智能赋能与传统兜底并重，构建多渠道、全覆盖、无盲区的预警传播落实体系，切实解决预警“发得出、看不见、落不实”的现实难题。

八是预案体系全面系统升级，制度覆盖更加完备严密。优化形成42项省级专项预案体系，实现风险类别全覆盖、行业领域全覆盖、处置场景全覆盖，构建系统完备、科学规范、运行有效的现代化应急预案制度体系。