《关于开展土地混合开发利用的指导意见》新闻发布会

新闻发布会现场（图片均由 省政府网 文颖 摄）

江西有声新闻发布厅第1347期：《关于开展土地混合开发利用的指导意见》新闻发布会

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6月11日，江西省人民政府新闻办、省自然资源厅联合举行《关于开展土地混合开发利用的指导意见》新闻发布会，省自然资源厅党组成员、副厅长陶小驹发布和介绍有关情况。省自然资源厅自然资源开发利用处处长邹艳，省自然资源厅国土空间用途管制处处长吴欣，省住房城乡建设厅建筑节能与科技设计处（城市更新办）处长左文卿出席发布会，并答记者问。省委宣传部对外新闻处副处长黎超权主持记者见面会。

省委宣传部对外新闻处副处长黎超权

黎超权：

各位记者朋友：

大家上午好！欢迎出席省政府新闻办新闻发布会。今天，我们邀请到省自然资源厅党组成员、副厅长陶小驹先生，自然资源开发利用处处长邹艳女士，国土空间用途管制处处长吴欣先生，省住房城乡建设厅建筑节能与科技设计处处长左文卿先生，请他们介绍《关于开展土地混合开发利用的指导意见》有关情况，并回答大家的提问。下面，先请陶小驹先生作介绍。

省自然资源厅党组成员、副厅长陶小驹

陶小驹：

各位媒体朋友：

大家上午好，感谢各位长期以来对全省自然资源工作的关心与支持！

近期，经省政府同意，省自然资源厅联合省住房城乡建设厅印发《关于开展土地混合开发利用的指导意见》（以下简称《指导意见》），已于6月1日正式实施。下面，我从政策出台背景、核心内容及下一步工作安排三个方面，向大家作简要介绍。

一、政策出台背景

土地是支撑高质量发展的核心要素，节约集约用地是自然资源管理的核心主线。近年来，我省持续深化土地资源节约集约利用改革，各项工作取得扎实成效。全省13个县（市）获评全国自然资源节约集约示范县（市）；省级以上开发区工业“标准地”供地比例由2020年的39.3%提升至2025年的70%；2021-2025年，全省单位GDP建设用地使用面积累计下降20.18%。同时，存量用地盘活攻坚持续发力，五年累计处置闲置土地27.83万亩，盘活存量低效用地1.36万亩，为全省产业发展、城市建设和民生保障提供了坚实的土地要素支撑。

随着我省产业转型升级提速、城市更新步伐加快，传统单一分割、功能固化的土地利用模式，已难以完全适配新产业、新业态、新场景的发展需求。当前突出存在三方面问题：一是工业、研发、配套服务用地相互割裂，不利于产业链上下游融合发展，制约产业集群效能提升；二是居住、商业、办公、公共服务功能布局分散，难以满足“职住平衡、产城融合”的现代化城市发展要求；三是存量用地调整改造的制度弹性不足，部分低效闲置用地难以通过功能调整优化实现价值再造，盘活利用空间受限。

为破解上述痛点难点，立足全省发展实际借鉴先进地区改革经验，我们深入调研论证、广泛征求意见，研究出台本次《指导意见》，通过土地混合开发制度创新，进一步优化土地资源配置、释放存量用地潜力、激发经营主体活力，为全省高质量发展注入新动能。

二、《指导意见》核心内容

《指导意见》聚焦“是什么、怎么混、如何管”三大核心问题，围绕概念定义、清单管控、规划引导、土地供应、用途转换、产权登记、分割转让、履约监管等十个方面，构建起系统完备、刚弹并举的混合用地管理制度体系。

一是明确混合用地概念内涵。我们明确，土地混合开发利用，就是打破传统单一用地管控模式，允许一宗国有建设用地兼容两种及以上合法使用功能。同时设定两项量化标准，厘清管理边界：一是各类混合用途地上建筑面积或用地面积占比不低于15%；二是每宗混合用地必须明确一项主导用途，且占比不低于50%，确保用地功能主次分明、管控有序。

二是明确混合用地核心制度。我们建立省级负面清单、地方正面清单的双向管控机制，做到底线从严、发展放活。负面清单严守安全、环保、消防刚性底线，明确三类工业、三类物流仓储、特殊用地，以及医疗、加油加气站等涉公共安全用地，禁止与其他用地混合，坚决守住发展安全底线。正面清单聚焦产业和民生需求，鼓励商业与居住、居住与公共服务、工业与科研办公等功能融合，支持各地结合新业态、新场景细化适配清单，精准服务产业转型和城市更新。

三是明确开发利用核心内容。《指导意见》聚焦经营主体普遍关注的痛点问题，从规划引导、土地供应、权属登记、履约监管四个关键维度，系统明确混合用地供应机制、存量用途转换、分割转让与登记等核心实操规则，实现全流程规范化、制度化管理。

在供地与价格管理方面，统一规范出让标准与定价机制。除城镇住宅用地统一按70年最高出让年限执行外，其余混合用地出让年限，均按照用地类型法定最高出让年限中的最低年限核定；土地供应底价采取分用途评估、价款加总的核算方式，严格执行集体决策制度，确保供地定价公开、公平、规范。

在存量盘活与惠企赋能方面，推出系列实打实的利好政策。重点破除存量用地盘活制度壁垒，支持符合条件的存量用地转型为以原用途为主导的混合用地，允许原有建筑依规调整业态、改造升级，最大限度盘活存量资源、提升土地利用价值。针对工业企业发展需求，明确两项利好：工业用地依规提高容积率的，不再增收土地价款；企业已建地下空间用于仓储、停车等自用的，对应建筑面积不计入容积率核算，切实降低企业改扩建、提质升级的经营成本。

在分割转让方面，坚持放管结合、宽严有度。适度放开分割转让限制，同时设置刚性约束条件，明确分割后的地块必须具备独立使用功能、清晰权属界线及独立出入口，最小分割单元可单独合规使用，坚决杜绝地块碎片化拆分，保障土地整体利用效能。涉及公共配套设施的，要求转让双方在合同中明确权责义务；存在预售房源或多个权利主体的，必须征得相关权利人同意，全方位保障各方合法权益。

与此同时，我们严守监管底线，强化全流程履约监管。明确严禁借土地混合开发之名变相开展房地产开发，坚决杜绝违规建设别墅、私家庄园等违法违规行为，坚决守住土地开发利用底线，维护平稳有序的土地市场秩序。

三、下一步工作安排

我们将重点抓好三方面工作，全力推动政策落地落细、见行见效。

第一，强化宣传落地指导。通过多渠道开展政策解读和业务培训，打通政策落地“最后一公里”，让经营主体清晰知晓政策、用好政策。同时梳理总结典型案例，在全省复制推广成熟经验，发挥示范引领作用。

第二，健全配套制度体系。指导各设区市结合地方产业特点和城市发展实际，细化本地混合用地正面清单、管控标准和操作细则，完善规划、供地、登记、监管全链条配套机制，提升政策实操性。

第三，完善动态评估机制。常态化跟踪政策实施成效，及时研判解决落地过程中的新情况、新问题，动态优化完善政策举措，确保制度适配发展需求、持续释放改革红利。

各位媒体朋友，土地混合开发利用改革，是我省深化节约集约用地、推进城市高质量发展、赋能产业转型升级的重要举措。省自然资源厅将持续做实做优土地要素保障工作，全力推动政策落地见效。也恳请各位媒体朋友持续关注、广泛宣传，共同助力全省自然资源高质量发展。我就介绍这些，谢谢大家！

黎超权：

谢谢陶厅长！下面开始提问，提问前请举手，并通报一下所在新闻机构。好，开始。

央广网提问

央广网：

混合用地打破了传统单一用地模式，经营主体十分关心后续运营管理问题。请问企业成功取得混合用地后，如果后期需要调整业态，是否需要审批？是否需要补缴地价？混合用地如何办理产权登记？能否分割转让？

省自然资源厅自然资源开发利用处处长邹艳

邹艳：

谢谢您的提问，这个问题是当前经营主体最为关心的实操问题。《指导意见》秉持守住底线、放宽活力、简化流程、赋能市场的政策思路，围绕混合用地变更、地价补缴、产权登记、分割转让等事项，明确了清晰、可落地的规则。

首先，关于业态调整和审批、地价补缴问题。实行“弹性调整、底线管控、备案免审”的管理模式。只要严守两个核心底线，一是项目总计容建筑面积不突破原有核定指标，二是业态调整范围、功能配比严格控制在土地出让合同约定的用途清单和比例区间内。在满足上述管控条件前提下，全面简化业态变更审批，企业可优化业态，取消逐级报批、免予补缴土地价款，仅将调整方案报送属地主管部门备案即可，最大限度压缩审批环节、降低企业运营成本；若后续涉及新建、改建施工，仍依规办理工程审批，严格落实消防、环保等建设标准，实现刚性管控与市场化灵活调整有机统一。

其次，关于混合用地产权登记问题。混合用地原则上整体确权、整体登记、整体持有，出让合同另有约定的，从其约定。在不动产产权证书附记栏注记宗地用途和比例，杜绝拆分、擅自变更土地用途等行为，严守法定管控底线，做到依法监管与释放市场活力统筹兼顾。

最后，关于市场高度关注的分割转让问题。本次政策适度放开混合用地分割转让限制，明确办理路径。只要出让合同有明确约定、宗地权属清晰无争议，即可依规申请分割转让。在符合规划、不影响公共配套的前提下，满足独立落宗、独立使用条件即可办理；涉及共有权益的，征得相关权利人书面同意即可。针对工业主导型地块，完成合同约定投资、产出等履约要求后，同样可依规办理分割转让，通过精准放活、规范赋能，充分盘活存量土地资源，提升混合用地利用效率。

这个问题我就回答到这里，谢谢。

江西日报提问

江西日报：

请问江西省住房城乡建设厅将采取哪些措施推动土地混合开发利用政策在城市更新工作中有效落地、见到实效？

省住房城乡建设厅建筑节能与科技设计处（城市更新办）处长左文卿

左文卿：

感谢您的提问，这个问题我来回答。《指导意见》在用途转换、规划引导、土地供应方式、分割转让、产权登记、政策支持等方面作出系统性安排，这些问题正是推动城市更新过程中存量资源盘活利用的痛点、难点问题，省住房城乡建设厅将积极发挥城市更新主管部门职能，联合省自然资源厅从规划衔接、标准支撑、服务监管、试点引领四个方面全链条保障《指导意见》落地见效，让土地混合开发利用真正成为城市更新的“加速器”和“提质器”。

一是强化规划协同，把牢更新实施前提。严格落实《指导意见》“用途相近、功能相容、互不干扰、设施共享”原则，指导各地在编制更新片区策划方案阶段，科学研判详规调整需求，协同自然资源部门，围绕片区策划方案，确定规划用地范围、空间布局和管控要求。

二是完善标准服务，提升更新实施效率。指导督促各地住建部门配合自然资源部门结合实际制定城市更新混合开发正面清单和管控要求。探索建立“部门联审、一站式服务”机制，减环节、压时限、优服务，保障更新项目规范高效推进。

三是严格全程监管，守住更新实施底线。督促各地住建部门对混合用地项目建设质量、消防安全实行全过程管控。坚决杜绝借混合开发违规开发房地产、改变公共配套用途等行为，确保城市更新方向不偏、实效不减。

四是强化示范引领，以点带面推动落地。启动城市更新模式创新试点，以老旧街区、厂区为试点载体，鼓励地方充分应用《指导意见》，探索一批可复制可推广的土地混合开发利用实践经验，带动各地更好理解运用政策，激活存量土地利用活力，真正让土地混合开发政策赋能城市更新提质增效，不断提升城市功能品质与群众生活幸福感。

这个问题我就回答到这里，谢谢。

江西电台提问

江西电台：

我们注意到，《指导意见》强调要以国土空间详细规划引导土地混合开发利用，请问江西省在详细规划层面，对混合用地已开展了哪些探索实践？后续会出台什么配套政策？

省自然资源厅国土空间用途管制处处长吴欣

吴欣：

谢谢您的提问，这个问题我来回答。近年来，省自然资源厅紧扣城市更新和高质量发展要求，聚焦国土空间详细规划引领作用，积极探索土地混合开发规范化、精细化管控路径，已形成一系列可落地、可复制的实践成果。

一是厘清概念标准，规范管控边界。我省在全国省级层面率先明确混合用地定义，精准区分混合用地与用地兼容两类模式，划定量化标准，解决以往概念模糊、界定不清的问题。

二是明确正负清单，严守管控底线。结合全省发展实际，梳理形成混合用地正面清单指引，明确各类用地可混合适配类型。同时强化刚性约束，严禁三类工业、三类物流、特殊用地开展混合开发，做到正向有指引、底线有管控。

三是创新管控体系，实行刚弹并举。建立“单元规划+地块图则”分层管控机制，针对不同片区单元实施差异化管控，精准明确混合用地布局、用地性质、混合比例等核心指标，既守住规划底线，又预留发展弹性。

四是优化审批监管，提升服务效能。对符合要求的用地指标微调、功能优化，简化局部调整流程，精简论证、公示、审议环节，大幅压缩办理周期。对重大调整严格落实专家论证、部门会审、公众参与机制，规划成果全部纳入国土空间规划“一张图”数字化管理，实现全程规范监管。

下一步，我们将配套出台三项细化政策，有效支撑《指导意见》落地实施。

一是修订规划编制技术指南。细化混合用地正面清单管控规则，明确不同主导用途对应的混合类型、比例区间、容积率等刚性指标，提升规划编制科学性。同时精简成果备案内容，仅留存核心指标入库，夯实数字化管理基础。

二是优化详细规划管理细则。拓宽局部调整、技术修正适用范围，对符合正面清单、不突破管控总量、不触碰刚性底线的混合用地调整，进一步简化流程、压缩时限，提升审批效率。

三是开展既有建筑功能转换试点。依托存量用地资源，鼓励试点地区探索既有建筑功能转换的实施路径和管理机制，盘活闲置低效建筑资源，提升土地和空间利用效率，持续激活城市发展内生动力。谢谢。

经济晚报提问

经济晚报：

请问《指导意见》在推动提升用地效率上有哪些关键举措？将对江西省存量土地盘活起到什么作用？

省自然资源厅党组成员、副厅长陶小驹

陶小驹：

谢谢您的提问，这个问题我来回答。《指导意见》紧扣土地节约集约利用核心主线，重点推动全省土地利用模式从过去“单一功能、条块分割”向“功能复合、兼容共享、弹性适配”转变，全方位激活存量土地价值、提升土地利用综合效益。具体体现在五个方面：

一是让存量资源“活起来”，全面提升土地利用效能。我们打破传统单一的土地用途管控壁垒，不再限制一宗土地只能单一用途，明确支持一宗土地兼容两种以上合法功能，比如工业叠加研发、商业配套公共服务等复合型用地模式。同时，放宽用地管控政策，支持工业企业在不新增用地、不额外补缴土地价款的前提下，适度提高建筑容积率、拓展发展空间，企业自用的地下空间也不计入容积率核算，切实释放土地利用潜力，推动土地资源“腾笼换鸟、提质增效”，真正实现寸土尽其用、亩均提效益。

二是让城市空间“优起来”，深度推进产城融合发展。立足城市高质量发展需求，统筹布局生产、居住、商业、公共服务等各类功能空间，推动产业、生活、配套功能有机融合、就近配套。着力打造便捷完善的15分钟便民生活圈，有效缩短群众通勤出行距离，补齐城市功能短板、提升人居环境品质，切实实现职住平衡、功能互补，让城市空间布局更合理、城市发展更宜居宜业。

三是让经营主体“动起来”，有效降低企业经营成本。针对企业发展痛点难点，优化用地供给模式，支持企业在同一宗地块内统筹布局生产、研发、展示、办公及配套设施，一站式满足多元发展需求，彻底解决以往企业多地块分散拿地、布局零散、成本偏高的问题。同时大幅简化土地用途调整、功能兼容转换等审批流程，压缩审批时限、减少制度性交易成本，切实为企业减负松绑，充分调动经营主体参与土地高效开发利用的积极性和主动性。

四是让新业态“强起来”，助力产业转型升级提质。聚焦新产业、新业态、新模式发展的空间需求，针对性出台混合用地支持政策，为“工业+科研+办公”“生产+展示+配套”等复合型产业形态提供合规政策支撑。有力推动传统产业园区转型升级，从单一生产型园区向功能完善、产研一体的现代化产业社区迭代，精准适配创新型产业发展，为全省产业转型升级、实体经济高质量发展提供坚实的土地要素保障。

五是让政策落地“顺起来”，优化规划审批弹性。创新建立土地混合开发正负面清单管理模式，清晰界定可混合开发、禁止混合开发的用地类型和组合方式，让经营主体清晰知晓政策边界、放心投资建设。在国土空间规划编制过程预留弹性管控空间，适配市场发展的不确定性需求，破解以往规划刚性过强、适配性不足的问题。同时持续做优审批服务、精简审批环节、优化办事流程，打通政策落地“最后一公里”，确保土地混合开发政策可落地、可执行、可增效。这个问题我就回答到这里，谢谢！

黎超权：

时间关系，答记者问就到这里。谢谢各位发布人，谢谢各位记者朋友，今天的新闻发布会到此结束。

来源：江西省政府新闻办